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El ajuste en los servicios
Las claves del fallo: audiencias, tarifa social y división de poderes
El Máximo Tribunal explica por qué se concentró en usuarios residenciales y mantiene los beneficios para los más vulnerables. El rol del Ejecutivo, el Legislativo y la Justicia.
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Pedro Lazaro
La Corte anuló hoy el aumento en la tarifa respecto de los usuarios residenciales. Según detalla el comunicado oficial de la Corte, el "tribunal, por unanimidad, resolvió:
· Que para la fijación de tarifas de gas, la audiencia pública previa es de cumplimiento obligatorio.
· Se confirma la sentencia apelada en cuanto declara la nulidad de las resoluciones cuestionadas.
· La decisión se circunscribe al colectivo de los usuarios residenciales.
· Respecto de ellos, las tarifas deben retrotraerse a los valores vigentes previos al aumento dispuesto por las resoluciones que se invalidan.
· Se mantiene la tarifa social.
· Se pone en conocimiento del Congreso de la Nación la necesidad de dar cobertura al cargo de Defensor del Pueblo de la Nación.
· Se recuerda a los tribunales el riguroso cumplimiento de la acordada de la Corte Suprema de Justicia sobre procesos colectivos.
Luego, el comunicado hace un recorrido y explica los argumentos clave del fallo.
"Hechos del caso:
El Centro de Estudios para la promoción de la Igualdad y la Solidaridad (CEPIS) promovió una acción de amparo colectivo contra el Ministerio de Energía y Minería de la Nación (MINEM) con el objeto de que se garantizara el derecho constitucional a la participación de los usuarios, y que en forma cautelar se suspendiese la aplicación del nuevo “cuadro tarifario” previsto por la Resolución MINEM 28/2016, hasta tanto se diera efectiva participación a la ciudadanía (fs.29/44) .
Con arreglo a esta pretensión la clase afectada estaría conformada por “todo aquel usuario del servicio de gas, quien no contó con la posibilidad de que sus intereses sean representados con carácter previo al aumento tarifario”.
Con posterioridad, el señor Carlos Mario Aloisi adhirió a la demanda. También la Asociación Consumidores Argentinos Asociación para la Defensa, Educación e Información de los Consumidores (Consumidores Argentinos) se presentó, cuestionando no solo la Resolución MINEM 28/2016, sino también la Resolución MINEM 31/2016. Asimismo, acudieron varias cámaras de comercio e industria, concejales, diputados, senadores e intendentes, cuya comparecencia se tuvo presente.
El Juez de Primera Instancia dispuso dar publicidad a la iniciación del amparo colectivo en el Centro de Información Judicial y procedió a la inscripción del proceso en el Registro Público de Procesos Colectivos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Luego rechazó la acción interpuesta.
La Sala II de la Cámara Federal de La Plata dispuso, en primer lugar, acumular a la presente todas las acciones colectivas que correspondiesen, conforme a lo dispuesto en las Acordadas 32/2014 y 12/2016 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. En cuanto al fondo de la cuestión planteada, declaró la nulidad de las resoluciones ministeriales cuestionadas y decidió retrotraer la situación tarifaria a la existente con anterioridad al dictado de las normas privadas de validez con efectos generales para todos los usuarios y para todo el país.
La Corte Suprema considera que el caso debe ser analizado porque está en juego la interpretación de la Constitución Nacional, y existe trascendencia institucional porque el conflicto ha generado una litigación de características excepcionales que compromete principios básicos del debido proceso constitucional en la tutela de los derechos de los usuarios y del Estado Nacional.
Audiencia pública previa a la decisión de aumento de tarifas:
La audiencia pública previa es un requisito esencial para la adopción de decisiones en materia de tarifas.
El fundamento es el artículo 42 de la Constitución que prevé la participación de los usuarios en los servicios públicos, la democracia republicana, el derecho a la información y la ley 24076 aplicable al caso.
La información, debate y decisión fundada son partes del proceso de la decisión que se adopta en el momento.
Por esta razón no es válido fundarse en una audiencia del año 2005 para una decisión que se adopta en el año 2014, ni una medida transitoria hasta tanto se celebre una audiencia.
Contenido de la Audiencia en relación a la tarifa: La audiencia siempre se debe hacer para el transporte y distribución de gas, porque son fijados monopólicamente (ley 24.076 y cc).
Es distinto el caso de Precio de ingreso al sistema de transporte del gas (Pist), porque hay una evolución en el tema: La leyes 17.319 y 24.076, y sus reglamentaciones, establecieron que la producción y comercialización de gas es efectivamente una actividad económicamente desregulada y no fue calificada como servicio público.
Desde el dictado de la Ley de Emergencia 25.561 en enero del año 2002, el precio del gas pasó de un contexto de libre negociación de las partes a uno de intervención estatal, mientras que su importación, la ampliación de las redes de transporte y distribución y las tarifas que remuneraban dichos servicios fueron financiados, fundamentalmente, con recursos provenientes de cargos tarifarios, programas especiales de crédito, aportes específicos de determinados sujetos del sector y subsidios del Estado Nacional. Específicamente a partir del Decreto 181/2004, el Poder Ejecutivo intervino en su fijación, dejando de lado al mercado.
En consecuencia, es razonable que, hasta el momento en que efectivamente el precio del gas en el PIST se determine sobre la base de la libre interacción de la oferta y la demanda, su análisis se efectúe conjuntamente con la revisión de tarifas para la cual es necesaria, como ya se dijo, la celebración de una audiencia pública.
Es decir: en la situación actual el Estado intervino fuertemente en la fijación del Pist y por lo tanto debe someterlo a una audiencia pública porque es una decisión que, claramente, escapa al mercado. A partir de la fijación según reglas de oferta y demanda, no será necesaria la audiencia, porque se aplica la ley 24078.
La propia conducta del Estado actúa como una condición suspensiva de la aplicación de la norma originaria.
Protección de los consumidores y usuarios
En el artículo 42 de la Constitución se han reconocido las hondas desigualdades inmanentes al mercado y al consumo, dada la asimetría real en que se desenvuelve la persona que acude al mercado en pos de la satisfacción de sus necesidades humanas.
Por ello hay una protección enfocada en la calidad de bienes y servicios, preservación de la salud y seguridad; información adecuada y veraz; libertad de elección; y condiciones de trato equitativo y digno y también derechos de participación, como el derecho reconocido en cabeza de los usuarios, con particular referencia al control en materia de servicios públicos.
División de Poderes y Funciones Poder Ejecutivo:
La fijación de tarifas es una facultad del Poder Ejecutivo (Precedentes de la CS. Fallos 184:306, 322:3008 y “Establecimiento Liniers S.A.”, fallada el 11 de junio de 2013) y la implementación de la política energética Poder Legislativo: le corresponde la determinación del marco regulatorio general de la materia y las facultades tributarias.
Poder Judicial: El Poder Judicial debe controlar si las tarifas se ajustan a la Constitución y la ley y su razonabilidad. No debe sustituir al legislador, ni definir la política política energética. No puede fijar porcentajes de tarifas, ni dictar sentencias con efectos generales sin determinar previamente una categoría de afectados que sea homogénea (precedente Halabi).
El Tribunal señala que se han dictado sentencias vinculadas con la magnitud del aumento tarifario, sin distinción de categorías de usuarios, tratando de manera igual a situaciones heterogéneas, apartándose de la jurisprudencia de la Corte, que debe ser respetada.
¿Por qué se limita la sentencia a los usuarios residenciales?
La Cámara dictó una sentencia con efectos generales para todo tipo de usuarios y para todo el país. No se los citó previamente, y no se hacen distinciones según sean residenciales, comerciales, industriales, o según diferentes tipos de ingresos económicos, o regiones.
La Corte Suprema ha definido el proceso colectivo en diversos precedentes (“Halabi”) y ha dicho claramente que deben existir intereses individuales homogéneos.
Es decir, debe haber una causa común (en el caso la falta de audiencia), pero no hay homogeneidad.
Este es un elemento muy importante. Está en juego la libertad de las personas en cuanto a la disposición de su patrimonio.
En el caso, el único grupo homogéneo que reúne los elementos definidos en “Halabi” es el de los usuarios residenciales (conforme decreto 225/92 ─Anexo “B”, Subanexo II─, decreto 181/2004 y resolución ENARGAS 409/2008). Se trata de los ciudadanos a quienes les resulta difícil hacer una demanda por sí mismos y por eso se afecta el acceso a justicia y pueden ser representados en una sentencia colectiva.
Por esta razón, la sentencia de la Corte únicamente tiene efectos respecto de ese colectivo.
Las decisiones tomadas por el Poder Ejecutivo Nacional en el corriente año en relación a la tarifa social y a la protección de los sectores más vulnerables se mantienen.
La sentencia, en ningún caso puede arrojar como resultado sumas mayores a las que dichos actores hubiesen debido abonar por estricta aplicación del nuevo cuadro tarifario, considerando la mencionada tarifa social (conf. doctrina de Fallos: 336:607).
Además, el comunicado detalla la " AMPLIACIÓN DE FUNDAMENTOS DEL DR MAQUEDA". En su opinión, las audiencias públicas debieran hacerse en todos los casos. Lo explica así:
"La audiencia pública tiene raigambre constitucional. Es un derecho ciudadano reconocido en el artículo 42 de la Constitución Nacional que se sustenta en los principios de la democracia participativa y republicana.
Todos los usuarios y consumidores –sin distinción de categorías- deben formar parte de la audiencia pública, que debe realizarse en forma previa a la toma de decisiones en materia tarifaria.
Dicho mecanismo de participación ciudadana debe llevarse a cabo respecto de todos los tramos que componen la tarifa final del servicio público de gas: precio en boca de pozo, transporte y distribución."
· Que para la fijación de tarifas de gas, la audiencia pública previa es de cumplimiento obligatorio.
· Se confirma la sentencia apelada en cuanto declara la nulidad de las resoluciones cuestionadas.
· La decisión se circunscribe al colectivo de los usuarios residenciales.
· Respecto de ellos, las tarifas deben retrotraerse a los valores vigentes previos al aumento dispuesto por las resoluciones que se invalidan.
· Se mantiene la tarifa social.
· Se pone en conocimiento del Congreso de la Nación la necesidad de dar cobertura al cargo de Defensor del Pueblo de la Nación.
· Se recuerda a los tribunales el riguroso cumplimiento de la acordada de la Corte Suprema de Justicia sobre procesos colectivos.
Luego, el comunicado hace un recorrido y explica los argumentos clave del fallo.
"Hechos del caso:
El Centro de Estudios para la promoción de la Igualdad y la Solidaridad (CEPIS) promovió una acción de amparo colectivo contra el Ministerio de Energía y Minería de la Nación (MINEM) con el objeto de que se garantizara el derecho constitucional a la participación de los usuarios, y que en forma cautelar se suspendiese la aplicación del nuevo “cuadro tarifario” previsto por la Resolución MINEM 28/2016, hasta tanto se diera efectiva participación a la ciudadanía (fs.29/44) .
Con arreglo a esta pretensión la clase afectada estaría conformada por “todo aquel usuario del servicio de gas, quien no contó con la posibilidad de que sus intereses sean representados con carácter previo al aumento tarifario”.
Con posterioridad, el señor Carlos Mario Aloisi adhirió a la demanda. También la Asociación Consumidores Argentinos Asociación para la Defensa, Educación e Información de los Consumidores (Consumidores Argentinos) se presentó, cuestionando no solo la Resolución MINEM 28/2016, sino también la Resolución MINEM 31/2016. Asimismo, acudieron varias cámaras de comercio e industria, concejales, diputados, senadores e intendentes, cuya comparecencia se tuvo presente.
El Juez de Primera Instancia dispuso dar publicidad a la iniciación del amparo colectivo en el Centro de Información Judicial y procedió a la inscripción del proceso en el Registro Público de Procesos Colectivos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Luego rechazó la acción interpuesta.
La Sala II de la Cámara Federal de La Plata dispuso, en primer lugar, acumular a la presente todas las acciones colectivas que correspondiesen, conforme a lo dispuesto en las Acordadas 32/2014 y 12/2016 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. En cuanto al fondo de la cuestión planteada, declaró la nulidad de las resoluciones ministeriales cuestionadas y decidió retrotraer la situación tarifaria a la existente con anterioridad al dictado de las normas privadas de validez con efectos generales para todos los usuarios y para todo el país.
La Corte Suprema considera que el caso debe ser analizado porque está en juego la interpretación de la Constitución Nacional, y existe trascendencia institucional porque el conflicto ha generado una litigación de características excepcionales que compromete principios básicos del debido proceso constitucional en la tutela de los derechos de los usuarios y del Estado Nacional.
Audiencia pública previa a la decisión de aumento de tarifas:
La audiencia pública previa es un requisito esencial para la adopción de decisiones en materia de tarifas.
El fundamento es el artículo 42 de la Constitución que prevé la participación de los usuarios en los servicios públicos, la democracia republicana, el derecho a la información y la ley 24076 aplicable al caso.
La información, debate y decisión fundada son partes del proceso de la decisión que se adopta en el momento.
Por esta razón no es válido fundarse en una audiencia del año 2005 para una decisión que se adopta en el año 2014, ni una medida transitoria hasta tanto se celebre una audiencia.
Contenido de la Audiencia en relación a la tarifa: La audiencia siempre se debe hacer para el transporte y distribución de gas, porque son fijados monopólicamente (ley 24.076 y cc).
Es distinto el caso de Precio de ingreso al sistema de transporte del gas (Pist), porque hay una evolución en el tema: La leyes 17.319 y 24.076, y sus reglamentaciones, establecieron que la producción y comercialización de gas es efectivamente una actividad económicamente desregulada y no fue calificada como servicio público.
Desde el dictado de la Ley de Emergencia 25.561 en enero del año 2002, el precio del gas pasó de un contexto de libre negociación de las partes a uno de intervención estatal, mientras que su importación, la ampliación de las redes de transporte y distribución y las tarifas que remuneraban dichos servicios fueron financiados, fundamentalmente, con recursos provenientes de cargos tarifarios, programas especiales de crédito, aportes específicos de determinados sujetos del sector y subsidios del Estado Nacional. Específicamente a partir del Decreto 181/2004, el Poder Ejecutivo intervino en su fijación, dejando de lado al mercado.
En consecuencia, es razonable que, hasta el momento en que efectivamente el precio del gas en el PIST se determine sobre la base de la libre interacción de la oferta y la demanda, su análisis se efectúe conjuntamente con la revisión de tarifas para la cual es necesaria, como ya se dijo, la celebración de una audiencia pública.
Es decir: en la situación actual el Estado intervino fuertemente en la fijación del Pist y por lo tanto debe someterlo a una audiencia pública porque es una decisión que, claramente, escapa al mercado. A partir de la fijación según reglas de oferta y demanda, no será necesaria la audiencia, porque se aplica la ley 24078.
La propia conducta del Estado actúa como una condición suspensiva de la aplicación de la norma originaria.
Protección de los consumidores y usuarios
En el artículo 42 de la Constitución se han reconocido las hondas desigualdades inmanentes al mercado y al consumo, dada la asimetría real en que se desenvuelve la persona que acude al mercado en pos de la satisfacción de sus necesidades humanas.
Por ello hay una protección enfocada en la calidad de bienes y servicios, preservación de la salud y seguridad; información adecuada y veraz; libertad de elección; y condiciones de trato equitativo y digno y también derechos de participación, como el derecho reconocido en cabeza de los usuarios, con particular referencia al control en materia de servicios públicos.
División de Poderes y Funciones Poder Ejecutivo:
La fijación de tarifas es una facultad del Poder Ejecutivo (Precedentes de la CS. Fallos 184:306, 322:3008 y “Establecimiento Liniers S.A.”, fallada el 11 de junio de 2013) y la implementación de la política energética Poder Legislativo: le corresponde la determinación del marco regulatorio general de la materia y las facultades tributarias.
Poder Judicial: El Poder Judicial debe controlar si las tarifas se ajustan a la Constitución y la ley y su razonabilidad. No debe sustituir al legislador, ni definir la política política energética. No puede fijar porcentajes de tarifas, ni dictar sentencias con efectos generales sin determinar previamente una categoría de afectados que sea homogénea (precedente Halabi).
El Tribunal señala que se han dictado sentencias vinculadas con la magnitud del aumento tarifario, sin distinción de categorías de usuarios, tratando de manera igual a situaciones heterogéneas, apartándose de la jurisprudencia de la Corte, que debe ser respetada.
¿Por qué se limita la sentencia a los usuarios residenciales?
La Cámara dictó una sentencia con efectos generales para todo tipo de usuarios y para todo el país. No se los citó previamente, y no se hacen distinciones según sean residenciales, comerciales, industriales, o según diferentes tipos de ingresos económicos, o regiones.
La Corte Suprema ha definido el proceso colectivo en diversos precedentes (“Halabi”) y ha dicho claramente que deben existir intereses individuales homogéneos.
Es decir, debe haber una causa común (en el caso la falta de audiencia), pero no hay homogeneidad.
Este es un elemento muy importante. Está en juego la libertad de las personas en cuanto a la disposición de su patrimonio.
En el caso, el único grupo homogéneo que reúne los elementos definidos en “Halabi” es el de los usuarios residenciales (conforme decreto 225/92 ─Anexo “B”, Subanexo II─, decreto 181/2004 y resolución ENARGAS 409/2008). Se trata de los ciudadanos a quienes les resulta difícil hacer una demanda por sí mismos y por eso se afecta el acceso a justicia y pueden ser representados en una sentencia colectiva.
Por esta razón, la sentencia de la Corte únicamente tiene efectos respecto de ese colectivo.
Las decisiones tomadas por el Poder Ejecutivo Nacional en el corriente año en relación a la tarifa social y a la protección de los sectores más vulnerables se mantienen.
La sentencia, en ningún caso puede arrojar como resultado sumas mayores a las que dichos actores hubiesen debido abonar por estricta aplicación del nuevo cuadro tarifario, considerando la mencionada tarifa social (conf. doctrina de Fallos: 336:607).
Además, el comunicado detalla la " AMPLIACIÓN DE FUNDAMENTOS DEL DR MAQUEDA". En su opinión, las audiencias públicas debieran hacerse en todos los casos. Lo explica así:
"La audiencia pública tiene raigambre constitucional. Es un derecho ciudadano reconocido en el artículo 42 de la Constitución Nacional que se sustenta en los principios de la democracia participativa y republicana.
Todos los usuarios y consumidores –sin distinción de categorías- deben formar parte de la audiencia pública, que debe realizarse en forma previa a la toma de decisiones en materia tarifaria.
Dicho mecanismo de participación ciudadana debe llevarse a cabo respecto de todos los tramos que componen la tarifa final del servicio público de gas: precio en boca de pozo, transporte y distribución."
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